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                    以都市圈建设推动城市群的高质量发展


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                    以都市圈建设推动城市群的高质量发展

                    文/张学良/上海财经大学城市与区域科学学院副院长,教授、博士生导师

                    一、都市圈是城市群发展无法跨越的阶段

                    党的十九大报告将区域协调发展战略上升为国家战略,提出要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,这标志着东、中、西、东北“四大板块”与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”向更深范围与更高层次迈进。《全国主体功能区规划》与《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》也都提出要以城市群为主体形态,推动大中小城市和小城镇协调发展,近10年来包括长三角、珠三角在内的各类城市群国家级规划也相继出台。城市群是由两个及以上规模和功能不同但联系紧密并空间上呈现连绵的都市圈构成,都市圈是城市群的核心,在区域协调发展与城市群建设中,都市圈特别是大都市圈发挥着关键作用。与城市群相比,都市圈是突破城市行政边界、促进生产要素跨区域优化配置的更小空间尺度,都市圈是以某个大城市为中心,以经济、社会联系为纽带,以发达的交通通道为依托,以时间距离为标尺来划分的大城市及其毗邻区域。可以说,都市圈是我国新型城镇格局中承上启下的关键一环,“大城市-都市圈-城市群”的三个空间尺度紧密相连。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》也强调特大城市要适当疏散经济功能和其他功能,“培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”。中国区域协调发展与城市群建设要以大都市圈为核心,打造都市圈这一个“强核”,进一步发挥好中心城市的龙头带动作用。

                    中国东、中、西、东北“四大板块”区域发展战略是在大空间尺度上统筹地区发展、破除行政壁垒的有效尝试。需要提出的是,由于涉及范围较大,区域内不同地区的地理条件与发展水平差异较大,联系不够紧密,利益诉求不一致,在较大的空间范围内的区域发展政策的有效性仍有待提高,当前更需要进一步做好小尺度、跨区域、更加精准的区域协调发展规划。进入新世纪以来,跨越行政边界的各类国家级城市群规划相继推出,城市群成为推进城镇化的主体形态。但是我们也要看到,部分城市群规划的面积仍然过于庞大,城市之间协调成本高昂,城市群规划存在“拉郎配”的现象,地区间联系仍然不够紧密,这需要我们继续探索在更小空间尺度、有更好合作基础、有更多合作诉求的空间地域来推进区域协调发展,更好地实行因地制宜、分类指导的区域政策。都市圈就是这样的合适空间单元,都市圈建设是区域协调发展的关键抓手,也是城市群发展的一个无法跨越阶段。

                    二、长三角世界级城市群建设要突出上海大都市圈的核心地位

                    长三角城市群是我国经济实力最强的区域,以“市场主导、政府引导”的区域一体化模式初步形成,在交通、产业与就业等方面的同城化趋势越来越明显。2018年以来,长三角城市群一体化发展明显加快,长三角区域合作办公室在上海成立,《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018-2020年)》也正式发布。当前,长三角城市群高质量发展进入关键时期,长三角城市群需要在新型城市合作中培育新的发展增量,形成发展新动能。一方面,需要进一步发挥上海的龙头带动作用。长三角区域发展历史表明,上海的核心地位越突出,上海服务越好,整个长三角发展就越好,上海大都市圈是长三角城市群一体化发展格局中的“强核”。另一方面,需要发挥上海都市圈在更小空间尺度上跨区域合作的示范作用。上海与平湖、嘉善、启东、海门、昆山、太仓等毗邻区域地域相接、文化相近、联系紧密,在规划对接、改革联动、创新协同、设施互通、公共服务、市场开放等方面的创新举措可以在上海都市圈率先探索,发挥跨区域合作的“1+1>2”效应。

                    我们的研究表明,在长三角城市群,经济实力越强的城市,对外辐射带动作用也大多越强,特别是在上海的毗邻地区,出现了“大树底下好乘凉”“大树底下好长草”的大都市圈发展模式。上海与周边毗邻地区融为一体、协同发展,并在空间上明显形成了更加精细的圈层结构。行政区划意义上的上海总面积6 000多平方公里,2017年地区生产总值突破了3万亿元,是全国的经济中心,也是大都市圈的核心城市;以上海为中心,与平湖、嘉善、启东、海门、昆山、太仓、吴江等7个毗邻县、市、区一起构成的上海毗邻区总面积1.2万平方公里,总人口3 000万,2017年地区生产总值4万亿元,占全国的5%,“1+7”是上海大都市圈的核心区;以上海为中心,与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等6个地级市一起构成的上海大都市圈,总面积为3万平方公里,总人口近5 000万,地区生产总值8万亿元,接近长三角城市群地区生产总值的一半与全国的10%,6个地级市是上海都市圈的拓展区。

                    三、新时期促进上海大都市圈建设的几点建议

                    上海大都市圈是我国最成熟的都市圈之一,在长三角、长江经济带乃至全国范围内发挥着龙头带动作用。新时期促进上海大都市圈建设应注重以下三个“结合”:

                    上海都市圈建设要与区域合作机制建设相结合。加强上海与毗邻城市的协调机制建设,在实践上可以参考长三角城市经济协调会的组织方式,成立上海大都市圈县、市、区领导人联席会议制度,在更小的空间尺度上共同协调大都市圈融合发展的重大问题,促进区域形成合理分工。探索成立类似纽约都市区区域规划协会的非政府组织,如成立上海大都市圈区域规划协会,通过广泛的公众参与和大数据手段来兼顾各方的诉求与利益。

                    上海都市圈建设要与跨区域的规划编制相结合。首先,上海都市圈内各个城市要规划对接,在都市圈范围内实现各城市不同规划的“多规合一”。其次,学习纽约都市区四次规划编制经验,出台上海大都市圈发展总体规划,明确上海大都市圈建设的各阶段性目标与各地区发展定位,出台涵盖交通网络、公共服务、人才建设、产业布局、功能平台与制度保障等“五位一体”的路径举措。最后,在上海大都市圈内探索跨区域规划编制的相关机制与经验,便于后期面向全国其他都市圈辐射、复制与推广。

                    上海大都市圈建设要与上海城市功能疏解相结合。2035年上海要基本建成卓越的全球城市,需要在城市功能的疏解过程中与周边区域主动合作对接。例如以交通为纽带,在以上海为起点的南线“G60科技走廊”建设中突出与平湖市、嘉善县的对接合作,同时,全新打造“G40绿色走廊”,加强与启东、海门两市的对接合作,在上海都市圈的核心区与拓展区的更大空间范围将上海部分城市功能疏解出去,率先实现上海都市圈的一体化发展。

                     

                    说明:本文受国家社科基金重大项目(14ZDB138)、国家自然科学基金面上项目(71473160)、长三角城市经济协调会2018年研究专题“长三角城市群核心城市与毗邻区对接发展研究”资助。(转载自《上海城市管理》2018年第5期)



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