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      以都市圈建設推動城市群的高質量發展


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      以都市圈建設推動城市群的高質量發展

      文/張學良/上海財經大學城市與區域科學學院副院長,教授、博士生導師

      一、都市圈是城市群發展無法跨越的階段

      黨的十九大報告將區域協調發展戰略上升為國家戰略,提出要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局,這標志著東、中、西、東北“四大板塊”與“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展“三大戰略”向更深范圍與更高層次邁進。《全國主體功能區規劃》與《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》也都提出要以城市群為主體形態,推動大中小城市和小城鎮協調發展,近10年來包括長三角、珠三角在內的各類城市群國家級規劃也相繼出臺。城市群是由兩個及以上規模和功能不同但聯系緊密并空間上呈現連綿的都市圈構成,都市圈是城市群的核心,在區域協調發展與城市群建設中,都市圈特別是大都市圈發揮著關鍵作用。與城市群相比,都市圈是突破城市行政邊界、促進生產要素跨區域優化配置的更小空間尺度,都市圈是以某個大城市為中心,以經濟、社會聯系為紐帶,以發達的交通通道為依托,以時間距離為標尺來劃分的大城市及其毗鄰區域。可以說,都市圈是我國新型城鎮格局中承上啟下的關鍵一環,“大城市-都市圈-城市群”的三個空間尺度緊密相連。《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》也強調特大城市要適當疏散經濟功能和其他功能,“培育形成通勤高效、一體發展的都市圈”。中國區域協調發展與城市群建設要以大都市圈為核心,打造都市圈這一個“強核”,進一步發揮好中心城市的龍頭帶動作用。

      中國東、中、西、東北“四大板塊”區域發展戰略是在大空間尺度上統籌地區發展、破除行政壁壘的有效嘗試。需要提出的是,由于涉及范圍較大,區域內不同地區的地理條件與發展水平差異較大,聯系不夠緊密,利益訴求不一致,在較大的空間范圍內的區域發展政策的有效性仍有待提高,當前更需要進一步做好小尺度、跨區域、更加精準的區域協調發展規劃。進入新世紀以來,跨越行政邊界的各類國家級城市群規劃相繼推出,城市群成為推進城鎮化的主體形態。但是我們也要看到,部分城市群規劃的面積仍然過于龐大,城市之間協調成本高昂,城市群規劃存在“拉郎配”的現象,地區間聯系仍然不夠緊密,這需要我們繼續探索在更小空間尺度、有更好合作基礎、有更多合作訴求的空間地域來推進區域協調發展,更好地實行因地制宜、分類指導的區域政策。都市圈就是這樣的合適空間單元,都市圈建設是區域協調發展的關鍵抓手,也是城市群發展的一個無法跨越階段。

      二、長三角世界級城市群建設要突出上海大都市圈的核心地位

      長三角城市群是我國經濟實力最強的區域,以“市場主導、政府引導”的區域一體化模式初步形成,在交通、產業與就業等方面的同城化趨勢越來越明顯。2018年以來,長三角城市群一體化發展明顯加快,長三角區域合作辦公室在上海成立,《長三角地區一體化發展三年行動計劃(2018-2020年)》也正式發布。當前,長三角城市群高質量發展進入關鍵時期,長三角城市群需要在新型城市合作中培育新的發展增量,形成發展新動能。一方面,需要進一步發揮上海的龍頭帶動作用。長三角區域發展歷史表明,上海的核心地位越突出,上海服務越好,整個長三角發展就越好,上海大都市圈是長三角城市群一體化發展格局中的“強核”。另一方面,需要發揮上海都市圈在更小空間尺度上跨區域合作的示范作用。上海與平湖、嘉善、啟東、海門、昆山、太倉等毗鄰區域地域相接、文化相近、聯系緊密,在規劃對接、改革聯動、創新協同、設施互通、公共服務、市場開放等方面的創新舉措可以在上海都市圈率先探索,發揮跨區域合作的“1+1>2”效應。

      我們的研究表明,在長三角城市群,經濟實力越強的城市,對外輻射帶動作用也大多越強,特別是在上海的毗鄰地區,出現了“大樹底下好乘涼”“大樹底下好長草”的大都市圈發展模式。上海與周邊毗鄰地區融為一體、協同發展,并在空間上明顯形成了更加精細的圈層結構。行政區劃意義上的上海總面積6 000多平方公里,2017年地區生產總值突破了3萬億元,是全國的經濟中心,也是大都市圈的核心城市;以上海為中心,與平湖、嘉善、啟東、海門、昆山、太倉、吳江等7個毗鄰縣、市、區一起構成的上海毗鄰區總面積1.2萬平方公里,總人口3 000萬,2017年地區生產總值4萬億元,占全國的5%,“1+7”是上海大都市圈的核心區;以上海為中心,與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等6個地級市一起構成的上海大都市圈,總面積為3萬平方公里,總人口近5 000萬,地區生產總值8萬億元,接近長三角城市群地區生產總值的一半與全國的10%,6個地級市是上海都市圈的拓展區。

      三、新時期促進上海大都市圈建設的幾點建議

      上海大都市圈是我國最成熟的都市圈之一,在長三角、長江經濟帶乃至全國范圍內發揮著龍頭帶動作用。新時期促進上海大都市圈建設應注重以下三個“結合”:

      上海都市圈建設要與區域合作機制建設相結合。加強上海與毗鄰城市的協調機制建設,在實踐上可以參考長三角城市經濟協調會的組織方式,成立上海大都市圈縣、市、區領導人聯席會議制度,在更小的空間尺度上共同協調大都市圈融合發展的重大問題,促進區域形成合理分工。探索成立類似紐約都市區區域規劃協會的非政府組織,如成立上海大都市圈區域規劃協會,通過廣泛的公眾參與和大數據手段來兼顧各方的訴求與利益。

      上海都市圈建設要與跨區域的規劃編制相結合。首先,上海都市圈內各個城市要規劃對接,在都市圈范圍內實現各城市不同規劃的“多規合一”。其次,學習紐約都市區四次規劃編制經驗,出臺上海大都市圈發展總體規劃,明確上海大都市圈建設的各階段性目標與各地區發展定位,出臺涵蓋交通網絡、公共服務、人才建設、產業布局、功能平臺與制度保障等“五位一體”的路徑舉措。最后,在上海大都市圈內探索跨區域規劃編制的相關機制與經驗,便于后期面向全國其他都市圈輻射、復制與推廣。

      上海大都市圈建設要與上海城市功能疏解相結合。2035年上海要基本建成卓越的全球城市,需要在城市功能的疏解過程中與周邊區域主動合作對接。例如以交通為紐帶,在以上海為起點的南線“G60科技走廊”建設中突出與平湖市、嘉善縣的對接合作,同時,全新打造“G40綠色走廊”,加強與啟東、海門兩市的對接合作,在上海都市圈的核心區與拓展區的更大空間范圍將上海部分城市功能疏解出去,率先實現上海都市圈的一體化發展。

       

      說明:本文受國家社科基金重大項目(14ZDB138)、國家自然科學基金面上項目(71473160)、長三角城市經濟協調會2018年研究專題“長三角城市群核心城市與毗鄰區對接發展研究”資助。(轉載自《上海城市管理》2018年第5期)



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