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                    新时代加快新型城镇化需要更加重视质量


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                    新时代加快新型城镇化需要更加重视质量

                    文/刘  勇/国务院发展研究中心研究员、博士

                    2016年建设部、发改委与财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村〔2016〕147号),成为国家级特色小镇建设的起点,明确提出到2020年将培养1 000个左右的国家级特色小镇,以引导城镇化人口向小城镇流动。因此,新时代加快新型城镇化建设,迫切需要更加重视质量。

                    一、新时代新型城镇化发展的新亮点

                    新型城镇化要解决“三农”问题,实施乡村振兴战略。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化(也涉及提高城镇化质量)。未来我国将以县域为基本单元,构建多层次的城乡区域互联互通、分工协作合理、以城镇群为主体的区域经济新体系。一是以县域为基础的城乡区域分工新体系。按照产品加工程度可把县域分为都市县、农矿业县和介于其中的郊区县三类。其中,都市县包括地级都市县、省会都市县和国都都市县等,农矿业县包括县级都市县、一般农业县等,郊区县包括大都市周边的一般农业县、制造业县等。二是更高层次的、以城镇群为主体的区域经济新体系。都市圈层次上,要求形成一个地级都市县和其周边若干产业关系密切的农矿业县构成的城乡分工协作体系,相当于我国的地级市行政区范围;城镇群层次上,要求三个或以上都市圈构成的都市分工协作体系,主要是城市与城市之间的分工合作;城镇群绵延带层次上,要求形成三个或以上城镇群构成的都市分工协作体系;省域和国家城市体系上,要求完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作,这涉及城镇规划建设和管理质量。

                     二、提高城镇化质量就是城市的温度

                     (一)实施乡村振兴战略

                    解决“三农”问题是实现现代化的基本前提。从世界发达国家的经验看,经济发达的国家都是建立在大规模高效现代化农业基础之上的。从中国的实践看,我国经济仍然存在“四大短板”:农业、服务业、装备制造业和基础设施,其中农业最为关键。目前,家庭式农业集约化经营是解决“三农”问题的唯一出路。从农业的生产特点看,利用生物生长来生产,周期长、产量小、环节多、效益低,只适合采取家庭式集约化经营来克服这些不利因素;从农业的产业特点看,由于农业产业的基础性和重要性,为使单产效益低的农业也获得产业的平均利润,就必须适当地规模经营;从农业在经济中的定位看,由于其基础性和脆弱性,不能把农业当作就业的蓄水池。应该看到,新型城镇化是解决“三农”问题的根本措施。中国有360万个行政村和自然村,农业人口还高达7亿人,占比50%左右,每个村平均人口近195人,建制镇(包括乡集镇)近3.2万个。所以,未来要发展服务“三农”的小镇和产业,每个村留下一户或外来农业人才专业大户(现代集约化农业需要人口双向流动),变360万个行政村和自然村为农庄,形成集约化规模化家庭农庄和资本下村,同时要相应建设2.5万个以上的专为农业服务的建制镇。这些小镇将可以提供农业产前、产中和产后服务,甚至金融和期货服务。例如,每个农户年初向期货公司出售其年中预期产品,即可得到一笔期货预付款,农户用这笔预付款支付农业生产中的各种开销,最后剩余资金,就是农户一年所得。如此周而复始,这就是现代农业的基本模式。

                    (二)特色小镇建设及其机遇

                    到目前为止,我国只有650多座城市,而建制镇多达2万个。但是,从城镇化和城镇发展的实际情况看,已明显出现以大、特大和超大规模城市为主的发展趋势,而且还在继续,这表明人口向大城市集中的客观规律是避免不了的,并会导致城市病的集中爆发,如雾霾、交通拥堵、治安恶化等问题。2016年10月,住建部公布了经各地推荐、专家复核和发改委、财政部会签的127个第一批中国特色小镇;2017年7月,住建部又公布了276个第二批中国特色小镇。两批共计403个国家级特色小镇,影响很大,效果基本达到了预期,但也存在一些问题:一是特色小镇功能定位结构不尽合理,主要是文化旅游特色小镇比例过高。据统计,第一批文化旅游特色小镇比重高达70%,第二批适当控制后,比重仍然高达50%。二是对产城融合的理解有待深化。特色小镇首先是宜居,要生活设施配套,其次才是一般产业发展。三是对小镇边界和面积还缺乏明确的控制措施,合理的房地产开发模式还有待探索形成。

                     三、提高城市规划建设管理质量就是城市的厚度

                    (一)“以人为本”的城镇规划建设管理新理念

                    《国家新型城镇化规划》明确了20字方针:以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。第三次中央城市工作会议在更高的层次上,明确提出了未来我国新型城市化的“一个规律、五个统筹”的新理念。城市发展和经济发展两者相辅相成、相互促进,这是一个基本规律。五个统筹是指城镇体系、城市建设、城镇化动力机制、城市活动内容和城市活动主体等五个方面的统筹。其中,针对城镇体系,要统筹空间、规模、产业三大结构,提高城市工作的全局性。具体而言,空间上,要优化城镇空间布局,构建宏观区域间纵横交错、微观城际间“直线三角”相连的城镇空间网络新体系;规模上,要建立以城市群为主要形态,大中小城市和小城镇协调发展的规模体系;产业上,要正确处理城镇体系与产业空间布局的关系,依托城镇体系构建城乡一体化的产业分工协作体系(产城融合首先要做到城镇生活基础与配套设施的完善)。针对城市建设,统筹规划、建设、管理三大环节,提高城市工作的系统性,要“多规合一”,搞好全面、综合、系统以及广泛参与和有权威性的规划,要坚持一张图纸干到底,把城市管理孕育于服务之中。针对城镇化动力机制,要统筹改革、科技、文化三大动力,提高城市发展的可持续性,建立城镇化推动的市场机制,改革城市管理有关制度,涉及户籍、人口、土地和资金,以及就业、住房、教育、社保、文化等,发展智慧城市,建设文化城市。

                    (二)生态、人文和智慧城市的规划建设管理新模式

                      确立生态城市发展模式,就是正确处理人与生态环境的关系。工业化城镇化发展对生态环境既有正面的影响又有负面的影响,分别称为发展的外部影响正效应和负效应,解决发展的外部影响负效应办法是将负效应内部化,由此构建城市绿色厚度。确立人文城市发展模式,就是正确处理城市与社会历史发展的关系,也就是城市发展要继承和秉承腹地背景、历史背景和地方民俗特色等人文因素,成为独特的人文景观,由此构建城市人文厚度。如果把人类社会比作一部机器,由物料器、动力器和控制器组成,分别对应物质技术(利用物质)、能源技术(利用能源)和信息技术(利用信息),那么确立智慧城市发展模式,就是给城市机器装上一部能自行提出和解决问题的、由大数据技术驱动的人工智能控制器,正确利用先进信息技术不断改善和提高城市规划、建设、管理水平,由此构建城市科技厚度。(转载自《上海城市管理》2018年第2期)



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